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关于对内蒙古自治区政协十二届一次会议第0164号提案的答复
发布时间:2018-09-25 10:59    作者:内蒙古统计局    来源:内蒙古统计局    浏览次数:

  

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内统函201849

 

塔娜委员:

您提出的“关于加快推进我区自然资源资产负债表编制工作,助力领导干部自然资源资产离任审计规定有效落地的提案”收悉,现答复如下:

“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”是党的十八届三中全会做出的重大决策部署,是党中央、国务院推动生态文明建设和生态文明体制改革的一项重大改革举措。20142月,习近平总书记在考察内蒙古时指出,要积极探索加快生态文明建设,结合内蒙古实际,抓紧研究这方面的改革措施,大胆先行先试,继续探索建立可持续的生态环境保护制度。为贯彻落实习总书记考察内蒙古重要讲话精神,2014年以来,自治区党委、政府多次召开会议部署贯彻落实措施,先后出台了《关于加快生态文明制度建设和改革的意见》、《关于加快推进生态文明建设的实施意见》等重要文件,将此项改革作为重点任务纳入全区生态文明制度建设体系。

编制自然资源资产负债表是跨学科、跨领域且复杂性很高的全新工作,是一项在遵循国际惯例中体现中国特色的制度创新活动,没有成熟经验可以借鉴。自然资源资产负债表是用资产负债表的方式,将一国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成的报表,显示某一时点上自然资源资产的“家底”,反映一定时期内自然资源资产存量的变化。自然资源资产负债表反映了生态责任主体所拥有的自然资源资产价值和所承担的生态环境负债,是对自然资源的权利义务状态的反映。自然资源资产负债表强调对自然资源资产、负债的记录、计量及数量对应关系,偏重于对生态责任主体的责、权、利关系进行核算。

编制自然资源资产负债表,就是要努力摸清土地、林木、水、矿产、能源等自然资源资产的家底及其变动情况,为完善资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究提供信息基础,为推进生态文明建设和绿色低碳发展提供信息支撑、监测预警和决策支撑。编制自然资源资产负债表有助于摸清领导干部任期前后所在地区主要自然资源资产负债变化情况,加快构建我区自然资源资产审计评价指标体系。

一、 我区探索编制自然资源资产负债表工作开展情况

按照自治区党委、政府的要求,自治区统计局高度重视、积极牵头负责此项重点改革任务。2014年以来,在国家统计局及自治区党委、政府的正确领导下,在自治区国土、环保、水利、农牧业、林业等有关部门的大力支持配合下,自治区统计局大胆探索、先行先试,本着先易后难、先实物量后价值量的原则,从编制自然资源资产负债表的基础入手,首先开展了自然资源资产实物量变动表的编制工作。经过四年的努力,我区编制自然资源资产负债表工作稳步推进,在编制自然资源资产实物量变动表方面取得了阶段性成果。

(一)我区编表工作的主要做法。

1立足我区实际,注重可操作性。由于国内外没有成熟、可借鉴的编表经验,从编表工作开展之初,我区就立足实际遵循先易后难、边试边改的原则,编表方案力求做到简明、实用、可操作制定编表方案遵循的主要原则:一是资源代表性原则。选择我区有代表性的林木、草原、水、土地和矿产五种主要自然资源进行核算;二是指标代表性原则挑选反映自然资源主要特征、具有代表性的指标为主栏指标来反映自然资源资产实物量存量及增减变动情况;三是数据可获得原则。尽量使用各资源主管部门现有行政记录及统计资料;四是注重可操作性原则。编制方法要简明、实用,可操作,便于盟市、旗县填报数据。

2.部门协调联动,形成工作合力。按照工作分工安排,各有关部门各司其职,各负其责,统计局牵头负责方案制定、人员培训、数据收集等项工作;有关部门负责基础数据收集、填报、指标解释等项工作。工作中注重强化部门协调联动机制,充分借助有关部门专业特长,不定期召开部门沟通协调会,共同商讨方案制订、人员培训、数据评估等项工作,形成工作合力,同时,强化数据质量责任制,做到表内数据可追溯、可核查,确保编表所需数据的真实准确。

3.借鉴国家试点,修订完善我区方案。201511月,国务院办公厅正式印发《编制自然资源资产负债表试点方案》(国办发[2015]82号),由国家统计局牵头,各有关部委配合开展试点工作,试点从2015年底开始,到2016年底结束。在这次试点中只进行实物量核算,不开展价值量核算。我区呼伦贝尔市被选定为全国8个试点地区之一。

我区紧紧抓住这一难得机遇,认真学习借鉴国家试点方案,对我区编表方案进行修订完善,进一步指导各地、各部门填报好自治区及分盟市自然资源资产实物量变动表。各相关部门从国家试点工作中总结经验,发现问题,在填报过程中,因地制宜,根据实际采用先进技术,创新调查手段,既保证填报质量又提高了工作效率;对暂时无法填报的数据开展各种补充性调查,保证了填报数据质量。

4.开展补充调查,及时更新数据。为进一步摸清我区自然资源资产“家底”,增强自然资源数据的时效性,20163月,自治区人民政府发文要求开展全区自然资源资产分布状况普查,各相关部门全力以赴、积极行动。11月底,普查最终结果已部分应用于自然资源资产负债表编制,相关数据进行了实时更新,实现了自治区、分盟市数据的有效衔接。

(二)我区编表工作取得阶段性成果。四年来,我局边试边改、边改边推进,先后5次修订完善《内蒙古自然资源资产实物量变动表编制工作方案》,除了在自治区本级开展编表工作外,还在各盟市及部分旗县(市)区开展编制工作。目前,新修订的《内蒙古自然资源资产实物量变动表编制工作方案(2017年修订稿》共涉及5种自然资源,分别是林木、草原、水、土地和矿产,每种资源包含《资源存量及变动表》或《资源质量及变动表》,合计涉及56项数量指标、7项质量指标。《资源存量及变动表》主栏指标为资源的主要分类,宾栏指标为期初存量、存量增加、存量减少和期末存量。《资源质量及变动表》主栏指标为质量等级或分类,宾栏指标为期初水平、期内变动和期末水平。

经过几年的研究探索,我区已编制完成自治区本级及分盟市201420152016自然资源资产实物量变动表,22个旗县(市)区的2016年度自然资源资产实物量变动表也已编制完成。总体来看,实物量变动表基本反映了我区主要自然资源资产的存量及增减变化情况。

(三)我区编表工作得到充分肯定。201716日,全区自然资源资产实物量变动表论证会在北京召开,国家统计局、中国社科院及国土资源部、水利部、农业部、国家林业局等有关方面专家对我区编表结果进行了评估论证。专家们一致认为“内蒙古在探索编制自然资源资产负债表上迈出了一大步,是在全国范围内首次编制出的系统规范的省市两级自然资源资产负债表,增加的草地和矿产资源,体现了内蒙古的优势和特色,为全国探索编制自然资源资产负债表提供了有益的借鉴和重要的经验”。

20172月初,自治区党委书记、自治区党委全面深化改革领导小组组长李纪恒同志在自治区党委深改组第十九次会议上对我区自然资源资产负债表编制工作给予高度评价和充分肯定。

李纪恒书记指出,在国内外都没有成熟思路和方法借鉴的情况下,统计局深入研究,大胆探索,摸索出了一套符合自治区实际,比较科学、系统、可操作的理论框架和工作方法,基本摸清了全区自然资源“底数”,为理清生态底线、推动绿色发展奠定了基础,值得肯定。体现了统计系统勇于探索、敢于创新、吃苦耐劳、勇往直前的“蒙古马精神”。李纪恒书记要求,要进一步抓好充实完善,在当前5类主要自然资源实物量变动表的基础上,进行更多自然资源品类、质量、价值的统计和计算探索。要加快推动成果转化运用,以实物量变动表为主要依据,健全完善领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度,推动发展方式转变,倒逼生态文明建设。要进一步拓展延伸,做好实物量到价值量转变的基础工作,总结吸收各地试点过程中的好经验、好做法,组织力量对核算技术方法进行研究攻关,谋划从实物量变动表到资产负债表的突破,为全国编制自然资源资产负债表提供“内蒙古方案”。

二、工作中遇到的主要困难

(一)基础数据完整性不一。自然资源数据调查周期长、技术难度大、程序复杂,目前,部分自然资源信息基础比较薄弱,存在数据断档、数据分散等问题。部分数据受技术手段、经费、人员力量等因素制约很难及时、全面、准确获取,使编表工作受到较大影响。比如,国家森林资源一类清查每5年进行一次,地方森林资源二类调查每10年进行一次;草原普查每5年或10年进行一次,湿地调查从1995年起,国家只开展过两轮调查,难以完全满足按年度填报自然资源资产变动表的需求。水资源具有年度分布不均匀、流动变化的特点,受到监测点位、监测断面数量、分布的影响,水资源按照盟市、旗县行政区划进行区分难度较大,填报分盟市、分旗县水资源资产变动表困难较大。

(二)行业标准不统一,部门数据有“冲突”。不同的自然资源资产分别由不同的政府职能部门管理,自然资源资产信息分散,数据搜集、共享难度很大。由于各资源管理部门执行的行业标准不同,不同自然资源管理部门对同一指标的定义也不一致,部门间同一指标的数据差异较大,容易引起误解。如,“林地面积”指标,国土部门及林业部门均涉及;“耕地质量”指标农业部门及国土部门均涉及;林草结合地带的面积也难以做到统一,容易造成重复统计。

(三)自然资源计量、记录、分析评价难度很大。自然资源种类繁多,形态多种多样,准确的确认、计量本身难度就很大,再加上自然资源具有动态变化的特点,不同时期统计数据很不一致,定性、定量分析评价都很困难。自然资源资产的变动还受诸多其他因素影响,实际操作中,在分析自然资源资产损毁原因时,难以区分自然因素和人为因素,这给最终考核领导干部带来了很大困难。比如,草原资源受气候、地质环境、虫鼠害等因素影响较大,除征占用等明显人为因素外,很难判别领导干部对草原资源增减变化的影响。

(四)对领导干部责任界定困难。一个地区的资源环境的变化过程持续而漫长,资源、环境问题本身存在潜伏性、时滞性,生态环境保护周期长、见效慢,因此,很难准确判定是哪届党委、政府任期内造成的资源环境问题,也很难与领导干部任期精确对应,只能用环境保护投入进行量化反映,对责任界定的标准、程序等还需逐步探索、总结。

(五)人员力量不足,理论研究欠缺。编制自然资源资产负债表是一项创新性工作,在编表理论研究方面,我区还缺乏专业的研究力量。从国内相关理论研究领域看,在某些方面还存在一些分歧,特别是在自然资源负债的概念、负债主体等方面,分歧比较明显。同时,自然资源资产、负债的价值计量也非常困难,由实物量到价值量的转换过程是一个技术性强、工作量大的跨越,需要建立一整套完整的计算、评估、入账等体系。有市场交易行为的自然资源定价相对容易,如,煤炭、木材等;没有市场交易行为的自然资源定价就十分困难,如,湿地等。此外,自然资源除具有经济价值外,还具有净化空气、涵养水源等生态服务功能价值,生态服务功能价值的准确计算也是编制自然资源资产负债表面临的又一重大难题。

三、工作中获得的一些启示

通过四年来探索编制自然资源资产负债表的工作实践,我们在编表工作中获得了一些经验,也得到了一些收获和启示。

(一)要建立健全调查体系。各自然资源管理部门要建立长效机制,加大对自然资源统计手段和测量技术的投入力度,对编表所需的指标建立完善的自然资源数据库,构建系统全面的自然资源数据采集和信息网络,实现数据资源共享。通过定期编表形成连续有效的数据系列,可以助推我区自然资源统计调查制度的逐步建立,为健全调查体系提供了框架结构和基础依据

(二)要选择有代表性的资源品种。自然资源种类繁多,形态多种多样,准确的计量本身难度就很大,如果面面俱到,操作难度很大,特别是基层的操作难度更大。应到有的放矢,选择大宗的、有地区代表性的自然资源品种编制自然资源资产负债表。

(三)要确定符合实际的编表时限。在资源普(清)查年度,有比较详实的普查数据可以满足编表的需要;但在非普查年度,部分数据受技术手段、经费、人员力量等因素制约很难及时、准确获取,难以满足按年度编表的要求。例如,地方森林资源二类调查每十年进行一次,在不同旗县区开展的年份各不相同,因此,部分旗县区按年度编表时,数据比较陈旧,填报困难较大。因此,确定合适的编表时限非常重要。

(四)要建立统一的行业标准。不同部门由于采用不同的行业标准,指标的含义、范围不尽相同,存在同一指标在不同部门间不统一的情况。建议国家将不同管理部门涉及的同一指标的行业标准进行规范统一。

(五)要建立全国统一的资源价值量定价计算方法。自然资源资产的价值量测算是个难点。自然资源定价受地区、时间、资源品种等因素的影响很大,有市场交易行为的,定价相对容易;没有市场交易行为的,定价就十分困难。建议由国家相关部委制定自然资源资产与负债的估值技术与方法,发布一套可操作性强、可动态调整的定价方法,指导各地自然资源资产负债的价值计量核算工作。

(六)要进一步加强编表理论研究,为编表提供理论依据和支撑。鉴于编制自然资源资产负债表的复杂性,建议国家加大编表理论、方法研究力度,指导各地开展编表工作,也便于各地进行相互对比、分析。

(七)要加快相关专业人才培养和队伍建设。编制自然资源资产负债表对人才条件要求比较高。编表人员不但需要掌握各种自然资源专业知识,还需要掌握较为复杂的统计、会计、审计等专业知识。但从目前情况看,我区在理论研究及相关专业人才培养等方面都比较薄弱,这给编表工作造成了很大困难。

四、下一步工作计划

(一)继续推进我区编表工作。根据我区编表工作安排,2018年,我局将按照国家统计局新修订的《自然资源资产负债表编制制度》(试行),制定《内蒙古自然资源资产实物量变动表编制工作方案》(2018年修订稿),并组织自治区相关部门、各盟市和部分旗县(市)区继续编制自治区本级及各盟市、部分旗县区2017年度土地、林木、草原、水、矿产5种资源的实物量变动表,努力将我区编表工作不断推向深入。

(二)认真完成国家布置的编表任务。从国家层面看,目前,自然资源资产负债表编制工作也在不断研究探索、持续推进过程中。一是20179月,国家统计局等有关部委制定了《自然资源资产负债表编制制度》(试行)。目前,国家统计局等部门正在对《自然资源资产负债表编制制度》(试行)进行进一步征求意见、修订完善。按照要求,国家和各省、自治区、直辖市从2018年开始,每年试编自然资源资产负债表(实物量表,报告年份滞后两年),编制结果暂不对外公布。同时,国家统计局等部门也在继续开展自然资源资产负债价值量核算的研究工作。二是2018年初,国家统计局启动了县级自然资源资产负债表编制试点工作,这次试点的主要目标是以每笔基础数据都来自调查监测为导向,尽量减少推算,力争报表填报率达到100%,解决部门间标准不一致的问题,形成可复制、可推广的编制方法。试点工作于今年1月份启动,到2019年底结束。我区呼伦贝尔市鄂温克旗被选定为国家试点地区之一,试点地区还包括陕西省延安市富县、浙江省湖州市安吉县、贵州省遵义市的赤水市。目前,自治区统计局正积极配合国家统计局指导鄂温克旗开展县级自然资源资产负债表国家试点工作

综上所述,在自治区党委、政府和国家统计局的领导下,在自治区统计局及各有关厅局的共同努力下,经过四年的研究探索,我区编制自然资源资产负债表工作取得了一些阶段性成果,但是,我们也要看到,开展这项工作还面临不少的困难和问题。自然资源资产实物量变动表在表式设计、指标选择等方面还需不断修改、完善;自然资源资产、负债从实物量到价值量的转换将面临更多困难,编制完成自然资源资产负债表以及将编表结果用于领导干部自然资源资产离任审计还需要进行不断的研究、探索。

 

    签 发 人:潘志峰

    联 系 人:梁卫国

    联系电话:0471-6946686

 

 

内蒙古自治区统计局

2018925


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